Cameroun : A quoi servent les frais de souveraineté des ministres camerounais ?

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Le Professeur Viviane Ondoua Biwole, Expert en Management et enseignante à l’Université de Yaoundé II expose sur ce sujet presque tabou au pays de Paul Biya.

Par Pr Viviane Ondoua Biwole

Le Ministre Délégué au Ministre de la Justice Garde des Sceaux, monsieur Jean De Dieu Momo aurait affirmé dans une émission télévisée (propos relayés par le site internet www.cameroon.info.net le 4 janvier 2020) qu’il a « un salaire de 900 000 par mois et des frais de souveraineté de 10 000 000 tous les trois mois ». Cette déclaration a entraîné une vague d’indignation ou d’incompréhension voire de dédain chez certains camerounais s’exprimant dans les différents médias sociaux. Certains s’offusquent soit du montant, soit du principe et d’autres de la pertinence de ce type de dévoilement au point d’agacer ceux qui y voient une logique de transparence. Ces interrogations et ces avis ne manquent pas de pertinence. Il m’a semblé nécessaire d’apporter des précisions à ce débat. Deux précisions semblent indispensables à ce sujet. La première consiste à rappeler les éléments de la politique de rémunération des fonctionnaires dans laquelle s’insère les frais de souveraineté. La deuxième est de révéler l’origine idéologique et théorique de ces frais de souveraineté et sa controverse avant de rappeler le choix du Cameroun en la matière.

Rappel des principes de la politique de rémunération des fonctionnaires

La politique de rémunération de la fonction publique prévoit que le fonctionnaire ait droit à une rémunération comprenant un traitement indiciaire, des prestations familiales obligatoires, des indemnités et primes (article 27  du nouveau statut de la fonction publique camerounaise de 1994 modifié et complété par le décret n°2000/287 du 12 octobre 2000). Pour simplifier, il s’agit du salaire de base et des avantages statutaires d’une part et d’autre part les accessoires de salaires (automatiques et de soldes) et non statutaire ou discrétionnaires. Tous ces avantages sont encadrés et légiférés. Le statut général de la fonction publique précise la rémunération de chaque agent selon son rang indiciaire. D’autres corps de métiers bénéficient des statuts particuliers qui précisent également leurs avantages et primes par catégorie. C’est le cas entre autres des enseignants du secondaire et de l’enseignement supérieur, des magistrats, des militaires, des fonctionnaires de la Sûreté nationale, des personnels  recrutés et gérés directement par l’Assemblée nationale, des agents des collectivités territoriales décentralisées des entités publiques les agents de l’Etat relevant du code du travail.

La politique de rémunération est donc légiférée pour tous les acteurs de la fonction publique. Dans cette logique des avantages sont également prévus pour des postes de responsabilités : prime de représentation  et de suggestion (intégrées dans le salaire) et les avantages pécuniaires (frais de souveraineté, allocation de carburant, hôtel particulier)  et non pécuniaires (véhicules de fonction, chauffeur, gardien, entre autres).

A titre d’exemple, le décret 321/2019 et 322/2019 du 19 juin 2019 fixent les avantages des dirigeants sociaux (PCA et DG) tenant compte du salaire de base et des accessoires de salaire en plus des avantages en nature. De même, pour des cas spécifiques, notamment  « des frais de souveraineté sont consentis à l’occasion des missions à l’étranger des membres du gouvernement et assimilés. Leur montant est fixé par l’autorité compétente à savoir, le président de la République ou le Premier ministre selon le cas. Ils prennent la forme d’un accord écrit, notifié au bénéficiaire, et sont imputés au chapitre budgétaire de l’autorité bénéficiaire de la dépense » (page 90 de la circulaire°001/C/MINFI du 02 janvier 2018).

À l’analyse, les frais de souveraineté statutairement attribués aux ministres constituent un avantage pécuniaire au poste. Au plan légal, les frais de souveraineté sont un droit, un avantage, un privilège accordé aux gestionnaires dont les activités requièrent des négociations avec diverses parties prenantes. On les retrouve chez les ministres, directeurs généraux, les responsables de projets spécifiques, chez certains responsables des domaines de l’armée, de la diplomatie etc. Tous ces avantages sont légiférés mais gérés en toute discrétion. Parler de gestion discrétionnaire indique que les dépenses engagées sont de l’arbitrage du bénéficiaire qui a tout au plus l’obligation d’apporter la preuve de leur utilisation. Cet avantage a un encrage idéologique et théorique managériales.

Origine idéologique des frais de souveraineté et arguments pour sa suppression

Les frais de souveraineté ont une origine idéologique qui s’appuie sur la nature de l’organisation comme lieu de conflits et d’intérêts contradictoires dont le processus de convergence nécessite des actions aux incidences financières. Cet avantage encore appelé en management le budget discrétionnaire (au sens positif du terme) est utilisé selon la convenance du dirigeant mais pour obtenir l’adhésion des membres de l’organisation aux objectifs de l’entreprise en usant de toutes les activités de négociations formelles et informelles. Donc, si la gestion y relative n’est pas directive au sens d’indiquer exactement les rubriques à couvrir c’est que ces rubriques sont diverses et difficilement programmables car pour la plupart contingentes. Ces fonds sont alors gérés de façon discrétionnaire.

Deux approches s’opposent quant à la pertinence du budget discrétionnaire (frais de souveraineté). La première rejette l’opportunité de ces frais, conséquence des erreurs d’estimation et révélateurs d’inefficience et d’inefficacité de l’action du dirigeant. Pour eux, le budget discrétionnaire et notamment sa valeur est un indicateur d’une mauvaise planification mais également un argument pour justifier des dérives managériales. Il s’agit d’un comportement qui dissimule à peine la malhonnêteté du gestionnaire qui va militer pour l’augmenter afin de satisfaire ses besoins personnels. Les militants de cette approche plaident pour que le budget discrétionnaire disparaisse et, au besoin, qu’il soit intégré dans le budget formel pour éviter des pertes d’opportunité et une augmentation des coûts. Il s’agit pour eux d’une allocation non rationnelle dont l’impact sur la performance n’est pas avéré.

A l’opposé, la deuxième approche est soutenue par des auteurs qui considèrent le budget discrétionnaire comme une source d’efficience. Ces frais s’expliquent donc au plan managérial par la nécessité pour le dirigeant d’engager des négociations avec l’ensemble des parties prenantes (aux objectifs contradictoires) et de convenir d’un minimum de consensus nécessaire pour l’atteinte des résultats. Ce consensus permet d’éviter le « relâchement organisationnel » qui occasionne des pertes d’efficience plus ou moins importantes. Ainsi, le maintien de la cohésion des groupes exige que les dirigeants constituent un « trésor de guerre » (pécuniaire ou non pécuniaire) encore appelé « budget discrétionnaire » et dans le cas qui nous intéresse « frais de souveraineté » qui leur permet de mener des négociations internes et de faire accepter (moyennant des dédommagements et récompenses) les objectifs de l’organisation. C’est donc un précieux outil permettant aux dirigeants d’envisager diverses activités pour obtenir l’engagement et l’adhésion de tous aux objectifs de l’organisation. Par ailleurs, il permet de faire face aux imprévus et aux variations inattendues de l’activité. C’est donc le résultat sur le terrain qui garantira  l’efficacité des frais de souveraineté.

Pratiques camerounaises des frais de souveraineté

Au Cameroun, c’est la deuxième approche qui est privilégiée. La question est alors de savoir si les dirigeants publics camerounais qui en bénéficient assurent l’efficience des organisations dont ils ont la charge. Car en effet, ces frais constituent le coût direct de la cohésion organisationnelle. Des frais de souveraineté sont accordés aux ministres pour l’exercice de leur fonction d’une part et pour les missions à l’étranger d’autre part. Pour le fonctionnement, le ministre Jean De Dieu Momo nous révèle qu’il perçoit un montant de 10 millions par trimestre. En 2018, la circulaire d’exécution du budget n’avance pas de montant pour les frais de souveraineté des missions à l’étranger ; ce qui laisse la latitude à l’exécutif de le fixer sans contrainte particulière. Cette pratique n’est pas légiférée par une loi ou un décret, il s’agit d’une circulaire qui précise que les ministres ont droit aux frais de souveraineté. Les montants y relatifs sont proposés par les ministres au ministre des finances qui arrête le montant définitif et transmet au Premier ministre pour décision. C’est cette décision qui constitue l’encadrement juridique légitimant l’engagement de la dépense. Il peut donc arriver que certains ministres disposent de 10 millions comme le ministre Momo, ou alors qu’ils aient plus ou moins selon l’arbitrage du MINFI et la décision définitive du Premier Ministre. La polémique en cours nourrit alors le soupçon de dérives possibles et considère qu’il s’agit d’une poche plausible qui pourrait entretenir la corruption et les détournements des fonds à des fins personnels au détriment de ceux du ministère.

Mon avis sur la question est que si le principe est pertinent, son usage peut être codifié. Je militerai alors pour la première approche en suggérant de transformer ces frais de souveraineté dans le budget formel du ministère avec des rubriques claires quitte à augmenter les salaires des ministres. L’expérience actuellement en cours dans les entités publiques avec l’encadrement rigoureux des rémunérations des dirigeants et mandataires sociaux est un bel exemple. Deux raisons légitiment cette option. La première est le soupçon de détournement de ces frais aux fins personnels. J’en veux pour preuve les dérives observées dans la rémunération des dirigeants des entités publiques. L’on a assisté, avant la promulgation des lois du 12 juillet 2017 et les décrets d’application du 19 juin 2019,  à l’augmentation progressive des rémunérations des dirigeants et des mandataires sociaux dans plusieurs entités publiques même quand celles-ci étaient défaillantes, au mépris des règles minimales de management et avec la complicité des organes de gestion. Le deuxième argument est qu’en situation de crise (rareté de ressources) et inscrit dans des projets urgents de court terme,  il convient de rationaliser les dépenses. Sans diminuer le montant de ces frais, je militerai qu’ils soient convertis dans des rubriques ciblant la mise en œuvre des politiques publiques.

Pour conclure, la polémique, autour de la gestion des frais de souveraineté rappelle les deux visions qui s’opposent dans la littérature. Les uns estimant que les frais de souveraineté (budget discrétionnaire) sont un argument malhonnêtement utilisé par les dirigeants afin d’augmenter leur confort et les autres qui légitiment sa pertinence arguant qu’ils sont une source d’efficience et gage de survie de l’entreprise. Le Cameroun a fait le choix de la deuxième option peu efficace à mon sens, dans un contexte de restrictions financières de corruption maintes fois décriée.

BONNE ET HEUREUSE ANNÉE 2020 !

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